更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用

——对话刘尚希

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，深化财税体制改革。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革牵一发而动全身，其中涉及很多读者非常关心的话题。本报今天推出“对话经济学家”栏目，邀请第十四届全国政协委员、中国财政科学研究院原院长刘尚希围绕相关问题进行分析解读。

财税体制改革是改革的先行军、突破口

主持人：财税体制改革是您长期以来研究的领域。很多人认为这次深化财税体制改革是自1994年分税制改革以来进行的一次最重大的财税体制改革，您怎么看？

刘尚希：党的十八届三中全会对深化财税体制改革作出部署，是财税体制的一次重大改革。全会提出一个重要论断——财政是国家治理的基础和重要支柱，这是对财政新的认识、新的定义和新的定位，强调从国家治理的角度来认识财政、理解财政，是一个重大变化。此后，我国财税体制改革取得重要进展。此次深化财税体制改革，是在前面改革成效基础上推进的。

财税体制改革涉及三大块内容：第一是财政体制改革，现在也叫中央和地方财政关系改革，第二是预算制度改革，第三是税收制度改革。这三块内容是相互关联的一个有机整体。三者不是简单的并列关系，而是在一个有机整体中有着不同定位、主次之分。中央和地方财政关系，也就是我们常说的财政体制是主体，预算制度、税收制度是两翼。“一体两翼”形象地描述了财税体制改革三块内容之间的相互关系。在推进财税体制改革时，应按照“一体两翼”的思路。作为主体的中央和地方财政关系改革，会牵引预算制度改革和税收制度改革。

同时，三块不能各管各的，更不能分开来看。如果分开推进，可能就会出现碎片化的情况，整个财税体制系统性优化也可能会打折扣，这是从过去改革中得到的一条重要经验。深化财税体制改革要整体布局、分步实施、协同推进。

主持人：继续深化财税体制改革，具有牵一发而动全身的作用。对这一点，应当怎样理解把握？

刘尚希：党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。财政是国家治理的基础，深化财税体制改革就是要建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度。基础没有夯实，就难以实现国家治理体系和治理能力现代化。从历史经验看，财税体制改革是重点，是改革的先行军、突破口。好多改革往往需要财税改革先行，同时不少改革又需要财税去支付改革成本。所以，财税体制改革至关重要，是改革的重点，甚至是改革重点的重点。

主持人：包括更好促进社会公平、实现共同富裕，都非常需要财税体制改革的支持。

刘尚希：财政是社会的血液，与社会有机体的各个细胞、局部都紧密关联。企业、家庭、个人，不同阶层、不同群体、不同区域，都可以看作是社会的细胞、局部，与财政都有紧密关联，通过税费、财政支出等方式联系起来。例如，教科文卫体各个方面，支持科技创新、鼓励企业研发、改善民生、促进就业等，都与财政一收一支过程连接在一起。

我们平时说金融是经济的血脉，通过资本市场、货币流通与整个经济关联起来。实际上，财政是与经济、政治、文化在内的整个社会关联起来的。从这个角度来看，财政是国家治理的基础，宏观经济治理、社会治理，方方面面都离不开财政。财政作用在很多时候是隐性存在的，不容易被认知和感受到。正因为这个特点，社会往往误认为财政就是“财务”，似乎没那么重要。

提高中央本级支出比例是改革的重要目标

主持人：您刚才提到，财税体制改革中很重要的一点就是中央和地方财政关系。《决定》对完善中央和地方财政关系作出部署，强调建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。为什么特别强调完善中央和地方财政关系？

刘尚希：中央和地方财政关系改革，牵涉到当前我们面临的许多问题。比如，地方财政困难、地方政府债务、宏观调控、土地财政转型等。从国家治理的角度来看，要正确处理政府和市场、政府和社会的关系，离不开正确处理中央和地方财政关系。近年来，地方财政支出占全国一般公共预算支出比重约为86%。地方政府的行为会影响政府和市场、政府和社会的关系。中央和地方财政关系理不顺，就可能会妨碍政府和市场、政府和社会的关系。所以，中央和地方财政关系在整个财税体制改革当中，实际上处于核心地位。

主持人：当前，中央和地方财政关系应当如何调整，才会更加符合高质量发展需求？

刘尚希：中央和地方财政关系，核心的问题涉及事权、财权、财力的分配。从操作层面看，涉及财政收入和财政支出在中央和地方之间如何划分，这是非常复杂的问题。

比如，刚才提到地方财政支出占全国一般公共预算支出比重约为86%，这意味着中央本级支出只占14%。从我们自身的发展历程来看，这个比重在不断调整变化，地方占比越来越高，中央占比越来越低。

从全球来看，我们梳理了一些主要经济体，中央收入以及中央支出占比大都不低于50%。这个比例不仅与各国的治理结构、政治制度有关，更重要的是与发展阶段相关。

一般来说发展水平越高，中央支出的比例就会越高。这是因为发展的整体性越来越强。欠发达时，可以“村村点火、处处冒烟”，各个地方各自发展，彼此之间的联系不充分。发展到一定阶段后，就会有辖区之间外溢的问题。随着城镇化的推进，城市人口增加，这个过程中会出现很多问题，仅靠基层政府无法解决。比如，农民工进城后同等享受待遇、老人养老、小孩上学，这些成本需要由当地政府承担。这其中涉及养老保险、医疗保险、失业保险等，如果统筹层次低，问题就很难解决，就会妨碍人口流动和家庭迁徙。我国户籍城镇化率不到50%，与此有直接关系。

在城镇化推进、人口流动过程中，实现人口聚集与产业聚集相匹配，需要有一些事权上移到中央政府，中央财政支出的比例自然就会提高。这是与发展阶段相关的，发展程度越高，中央财政支出占比就需要越高，这是一个不可逆转的趋势。中央和地方财政关系的改革，其实核心问题就是怎样提高中央财政支出比例。所以《决定》提出，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。如果说30年前的分税制改革旨在提高中央收入占比，那么当前的改革则是旨在提高中央支出占比，以防范中央和地方收支不对称带来的各种行为扭曲及其衍生的风险。

中央财政支出，也就是中央本级支出，其比例提高折射出中央事权的扩大。事权是什么？事权不仅仅是一个决策权，还包括执行权、支出权、监督权。我们国家现在很多事权的实现方式是中央决策、地方执行。过多地让地方去执行，再通过转移支付给地方增加财力，有可能造成治理上的难题。

基层政府解决不了很多跨区域的问题，解决不了人口流动带来的一系列经济问题和社会问题。有些事权如果由地方承担，就很难达到国家的总体要求。因为地方是有局限性的，地方的视野和能力是有限的。地方政府层级越低，能力越低，能解决的只是辖区内的问题。比如，县与县之间的问题需要市里解决，市与市之间的问题就需要省里解决，省与省之间的问题就需要中央来解决。随着经济社会发展水平的提高，很多问题不仅仅是跨县域跨市域的问题，而是跨省域的问题。这类问题越来越多，就需要中央来解决，承担这方面的事权，承担起相应的支出责任。

提高中央本级支出比例，应当是这次改革很重要的一个目标。中央本级支出比例提高可以解决很多基层政府、地方政府解决不好的问题，有利于提高治理效能、降低治理成本，也有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

劳动性所得统一征税更体现公平

主持人：《决定》提出，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，实行劳动性所得统一征税。刘院长，劳动性所得具体包括哪些内容呢？

刘尚希：个人所得大类，包括劳动性所得、资本所得、财产所得、经营所得，以及偶然所得。比如工资、薪金，肯定是劳动性所得，还有劳务报酬、稿酬、特许权使用费，这些也是劳动性所得。买股票得到的分红、股息，银行存款的利息，投资获得的收益，这些都属于资本所得，当然现在对购买国债和储蓄存款利息所得没有征税。房子出租获得的租金收入，属于财产租赁所得，房子卖掉产生差价获得的收益，属于财产转让所得，这些都是财产所得。彩票中奖了，突然之间得到一笔收入，这属于偶然所得。还有经营所得，经营所得跟劳动性所得有关联。比如个体工商户、个人独资企业、合伙企业，其经营所得主要与自身劳动相关，当然也有自己的投资。而劳动性所得和投资没有关系，完全是体力劳动、智力劳动获得的收入。

目前，工资、薪金所得适用超额累进税率，税率为3%至45%。发表文章出版著作得到的稿酬，以前是按比例税率，提供咨询等劳务报酬、特许权使用费，以前也是比例税率，现在扣除一定费用后综合征收。《决定》提出实行劳动性所得统一征税，这是税收制度的改革，具体是针对个人所得税这个税种，考虑哪些应税所得应当综合起来征税。以前是综合和分类相结合，现在综合的要越来越多，是把这些劳动性所得都并到一起，统一按综合所得征税。

现在大家的劳动性所得，更加多元化了。比如有的人通过互联网平台接到订单，然后提供相应的服务，没有劳动关系，领的不是工资、薪金，而是劳务报酬，这种情况越来越多。网络主播的收入比较复杂，是经营所得、劳务报酬所得还是工资薪金所得，需具体分析。

主持人：统一征税出于什么考虑？有什么优势？

刘尚希：统一征税会更加公平。劳动性所得性质上是一样的，适用不同的税率，道理上说不太通，所以需要考虑对劳动性所得统一征税。有的人可能没有固定工作岗位，没有工资薪金所得，但其他收入很高。比如说网络主播收入，到底算什么所得？有的主播注册独立工作室，类似个体工商户，就是经营所得；没有工作室，就是劳务报酬；有雇佣关系，就是工资薪金所得。在新业态下，所得类型的界限，变得越来越模糊，给税制设计和税收征管带来了新的挑战。把同一种性质的，与体力劳动、脑力劳动相关的，与投资、资本、财产没有关系的这类收入并在一起，适用同一个税率，这样更加公平。

主持人：有些人担心，个税改革会不会增加税收负担，应当怎样看待这个问题？

刘尚希：这次的改革是针对制度设计本身，使制度更加科学，使税负更加公平。公平包含横向公平和纵向公平。收入多的多交税，收入少的少交税，这叫纵向公平，就是按照能力来交税。横向公平是同样的收入交同样的税。劳动性所得综合在一起的话，横向公平、纵向公平就都能得到实现，至少在劳动性所得这个方面，变得更加公平。

主持人：未来像对利息、股息、分红，包括租赁等这些所得，征管部门会不会加大征收监管力度呢？

刘尚希：监管的前提是制度要科学。个人所得税能合并的，要尽量合并。涉及不同性质的所得，比如劳动性所得、资本所得、财产所得，税负怎么去平衡？税负的平衡，不是简单考虑税率差距有多大，而是要考虑劳动性所得、资本所得、财产所得征税，对整个经济社会的影响、对全球的影响。这不是某一个方面的单维度问题，而是多维度权衡的复杂问题，实际运作必须综合考虑。在任何一个国家，个人所得税的改革都是很复杂的，因为涉及不同群体、不同阶层和不同家庭的利益。

调整消费税征收环节和收入归属

主持人：接下来说说消费税。我们目前的消费税主要涉及哪些类型呢？

刘尚希：目前我国的消费税有15个税目，对特定消费品和特定的消费行为征收。比如，有害健康的烟酒，小汽车、鞭炮、木制一次性筷子、电池和涂料等对资源环境有负面影响的商品，高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、游艇等奢侈消费品。现在的消费税，从整体上看是一种调节税，旨在调节消费行为、引导消费习惯。征税之后，消费成本就提高了，这就是鼓励大家减少消费对环境资源负面影响比较大的、对健康有害的商品，同时也可让具有高消费能力的高收入群体多交税，调节分配。

目前，我国的消费税主要是在生产和进口环节征收。生产环节征收的一个好处是容易控制税源，可以减少税收流失。这与征管能力有关，如果征管能力很强，无论哪个环节征收都行。当然，也要考虑征管成本，如果在批发零售环节，尤其是零售环节征收，征管成本相对会高。

主持人：《决定》提出，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。后移是出于什么考虑，这种改变会带来什么样的影响？

刘尚希：如果消费税下划给地方的话，征收环节就必须要后移。目前消费税是中央税，无论在哪个环节征收，归属都是中央。如果要下划给地方，还在生产环节征收的话，税就会交在生产地。但消费税的税负是由消费者承担的，应当由消费地征收。一个地方生产，全国消费，在当前的情况下，没法把消费税准确分配到各个消费地。所以需要后移，直接在零售环节，由消费地征收。在哪儿消费，税就交在当地。

但是消费行为在各个地方的分布是不一样的，消费行为是与消费水平直接相关的。比如高档消费，肯定发达地区多。所以把消费税下划给地方，各个地方实际分到的份额，也是不一样的，差距会相当大，下划给地方将会产生什么样的影响需要深入分析甄别。

主持人：下一步消费税税目还有哪些产品可以增加，或者哪些产品可以减少？

刘尚希：消费税的税目要适应经济社会发展需要。比如以前对化妆品征消费税，现在化妆品普通人都用，都普及了。现在消费税是对高档化妆品征收，怎么算高档，多少价钱算高，那就得根据收入水平变化调整。高档消费品的概念也是随着收入水平的变化而变化的。依据消费税现有定位，消费税的税目有进有退，将是动态的。

主持人：有观点认为，消费税征收环节后移并稳步下划地方，可能会激励地方政府做好服务，吸引人口，从而增加当地消费，改变一些地方重生产轻消费的观念，您怎么看？

刘尚希：只有广义的消费税才能起到这种作用。我们国家的消费税仅对特定的消费品征税，属于狭义的消费税。我国的增值税、美国的销售税等属于广义的消费税，普遍征收，只要消费就可能涉及税收。只有普遍征收，才会对地方政府行为产生较大影响。实际的情况是，在我们国家，消费税不是一个大税种，2023年国内消费税收入规模1.61万亿元，占整体税收比重的8.9%。所以消费税对地方政府行为的影响，其实是有限的。

新业态对税收制度提出新要求

主持人：《决定》提出，研究同新业态相适应的税收制度。新业态与税制改革的关系，具体怎么理解？

刘尚希：基于数字技术变革引发的新的生产方式包括企业组织形态，以及流通方式、产业形态的变化，都属于新业态的范畴，这是一种颠覆性的变化。这种经济组织形态的变化，隐含着具体的管理模式、经营模式、盈利模式的变化。比如电商平台，大家说是“羊毛出在猪身上”，这跟以前的盈利模式是不一样的。互联网平台借助数字技术搭建虚拟平台，免费供用户使用，使供求之间的物理时空限制被打破。平台方大量的投入，是通过入驻平台的商家交费、流量、广告收入等实现盈利。在这种新业态下，国与国之间、行业之间的边界变得不清晰，纳税人身份更难界定，所得属于哪一类也比较模糊。

在新一轮科技革命和产业变革深入发展的时代背景下，目前税制与经济社会的适配性已经下降。现有的税制以及相应的税制理论是基于工业化形成的，已经越来越不适应数字经济的发展。整个税收制度，包括征管制度，都需要进行重塑。

主持人：现在国际上有没有一些比较好的经验呢？

刘尚希：国际上也在探索，比如经济合作与发展组织（OECD）提出改革方案，对于大型跨国公司的全球利润，在不同国家之间重新分配。过去税收管辖权授予国家，哪个国家的居民企业，就由相应国家管辖。但在数字化背景下，企业利润的来源是全球，所以税收也应当在全球来进行分配。过去企业在一个国家设立实体分支机构，就在这个国家交税。如果在一个国家没有设立分支机构，没有实体机构，在这个国家就不需要交税。但是互联网条件下，企业不再需要设立实体机构就可以经营。比如，美国的电商平台，欧洲的电商平台，中国消费者都可以去购买。这就意味着这些平台企业的利润，有中国消费者的贡献，按理来说这些平台企业的税收应当分一部分给中国。所以税收分配权，就要重新进行调整。

还有像亚马逊、谷歌等平台巨头在欧洲国家如法国获得收入，但之前法国享受不到相应的税收，导致法国和美国出现税收纷争。所以法国就单方面征收数字税，来维护税收主权，争取本国的税收利益。

随着全球数字化转型不断加速，这个问题越来越突出，我们也同样面临。要解决这个问题，就需要对整个税收制度进行重构。

一税两费合并增加地方自主财力

主持人：《决定》提出，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。这跟现行税制比，好在哪里？

刘尚希：在我们国家，地方没有税收立法权，只有一定的税收管理权。设立地方附加税，毫无疑问是给地方更大的税收管理权限。现在一个税两个费，是在增值税和消费税税额基础上附加征收。合并以后，地方可以根据实际情况，在一定幅度内确定税率，就有一定的自主操作空间，可以因地制宜，等于扩大了地方的税权。原来的费，必须专款专用，教育费附加就只能用于教育，限制性很强。一税两费合并为地方附加税以后，增大了地方可自主支配的财力。

主持人：那变成地方附加税，地方会不会把本来是属于教育的，去干别的？

刘尚希：其实就是要统筹安排，各个部门的支出应当统筹协调。各个部门单独去看，都很重要。但只从单个部门的角度考虑，就会碎片化，财政支出就可能固化。现在支出结构固化的问题比较严重，这导致财政支出规模越来越大，其结构也不够合理。现在提出深化零基预算改革，就是要打破基数观念和支出固化僵化格局。有的支出部门可能钱是不够的，有的支出部门钱可能花不了，原来不是按零基预算去编制预算，每个部门都有既得利益问题。按零基预算理念编制的话，就能打破基数观念，有利于不断优化财政资金分配。更重要的是，在政府治理层面上，通过资金的统筹安排，让各个部门的各项政策协调一致、形成合力。

主持人：您刚提到零基预算，这一定会牵涉各方利益，会不会遇到一些阻力？

刘尚希：阻力肯定有，各个部门都想要更多的预算，不怕钱多，至于能不能花出去，那是下一步考虑的问题。所以在还没谋事的情况下，就先谋钱，这个顺序其实颠倒了。零基预算就是先得谋事，到底要干什么，要很清楚，要评估有没有绩效，现在怎么考虑，将来怎么考虑，怎么保持连续性，然后再确定项目，需要多少钱。而且各个部门还要协同起来，每个部门都提出很多项目，都有资金需求。就需要分轻重缓急，预算就那么多的钱，不能单独考虑单个部门，必须要政府层面来统筹协调，很难仅由财政部门去协调。安徽零基预算就做得不错，由省委省政府牵头，协调能力比较强，能建立起部门协同机制。

这不仅仅是一个资源配置、财政资金分配的问题，更重要的是提高了政府治理水平，让政府各个部门通过零基预算编制，变得更加协同了，避免政府治理中出现合成谬误、分解谬误，大大提高治理效能。财政作为国家治理的基础，可以通过这方面的一些改革来提升政府治理的有效性，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。零基预算的改革，首先是观念上的，其次要把观念变成一种机制，然后再变成财政管理的一种模式。

（主持人：中国经济网记者 郭枞枞；整理：本报记者 秦 悦）

（摘自：经济日报）