张金金毕学进
“盐铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费”，古人言简意赅，道出了盐铁之于国计民生的根本意义。盐是百姓日用之需，铁则关系到兵器与农具。早在两千多年前，古人便意识到，谁掌控了盐与铁，谁就握住了国家的命脉。
在这条制度演进的长河里，有一条主线始终清晰：最初的“山海之利”，是一种自然而然的资源优势，属于山川泽国的馈赠；随着王权的扩张与财政需求的增长，这种资源逐渐被收归国家，成为汲取“国家财源”的重要手段。从春秋战国的官山海，到汉武帝的全面专营，再到唐宋明清的法律织网，盐业制度一次次被重塑，其背后折射出的，正是中国古代国家如何用法律将自然之利转化为国家之财。
王权之策——“官山海”的起源与法律初建
盐铁专营的思想源头，可追溯至春秋战国的齐国。齐相管仲提出“官山海”，即由国家直接经营盐、铁等重要资源，通过控制流通环节，把原本属于民间的利润转化为国家收入。他并没有完全禁止民营生产，而是通过法律规定，要求民间必须经由国家渠道销售，国家在其中“寓税于价”。这种设计避免了直接加税引发的抵触情绪，却使国库收入源源不断，被后人称为“不见夺之理”。
这便是“山海之利”的雏形：自然山海之产，转为国家制度之利。它不单是经济策略，更是法律层面的制度安排。
战国时期，秦国商鞅变法提出“壹山泽”，即把山川泽薮的收益收归国家，任何个人不得私自取利。其重点在于确立国家对自然资源的所有权，迫使百姓专心务农。这一制度虽然没有形成全国性的盐铁官营体系，但已经奠定了法律思维的基础——盐铁不是普通商品，而是国家专属的战略资源。
真正把盐铁专营上升为全国法律制度的，是汉武帝。在对匈奴作战、财政拮据的背景下，汉武帝采纳桑弘羊的建议，设立盐官、铁官，全面推行官营。国家不仅控制生产，还掌握运输和销售，对私煮私铸者施以重刑。《史记·平准书》记载：“敢私铸铁器、煮盐者，釱左趾，没入其器物。”这表明法律的惩罚已成为制度的支撑点。
然而，制度虽立，矛盾随之而生。公元前81年，汉昭帝主持召开“盐铁会议”，贤良文学痛陈“与民争利”，认为官营导致物价高昂，伤害百姓；桑弘羊则辩称此举可“厚国强兵”。这场辩论的本质，是“国家财源”与“民生负担”的冲突。盐铁从“山海之利”走向“国家财源”的第一步，正是在这种拉扯中完成的。
法网之织——管理精细化与法律手段的多元化
汉以后的盐铁制度，并非一成不变。随着社会经济的发展，法律之网越织越密，管理也日趋精细。尤其在唐宋时期，铁逐渐退出专营序列，盐业则独自成为国家财政的支柱。
唐代中期，国家财政困窘，盐价失控，走私猖獗。时任宰相刘晏进行改革，推行“就场专卖”：盐由官府统一收购，运输、销售环节则引入商人资本。这样既减轻了国家运输成本，又扩大了流通渠道。法律则规定商人必须凭官府许可经营，否则便以“私盐”论处，予以严惩。《唐律疏议》规定对私盐贩卖者施以杖刑乃至徒刑。这一时期，法律既开门引商，又设网禁私，双重逻辑使盐业制度得以维持。
宋代则把制度推向了一个新高度。政府发明了“盐引”，即商人预先缴纳货币，取得凭证，再用凭证领取盐。这一制度相当于把未来的盐专卖收益“证券化”，使国家能够提前收取盐利，用以支撑边防军费。这便是所谓的“入中法”。后来更有“钞引”，进一步强化了这种金融属性。法律在这里扮演了关键角色：通过皇帝颁布的敕令，盐引制度得到规范，任何没有引钞的盐流通都被视为违法，并处以重刑。编敕中甚至明确“私煮盐三斤即处死刑”，可见专营的严酷程度。
唐宋两代，盐政法律从“控制流通”到“设计凭证”，从单纯的刑罚威慑到制度化的金融工具，其背后的逻辑仍然是“国家财源”。自然之利进一步转化为财政命脉，成为王朝维系军政运转的根基。
利权之衡——官商关系的演化与法律体系化
到了明清时期，盐业专卖的形态更加复杂。国家财政对盐课的依赖并未减轻，但管理方式发生了深刻转变。
明初实行“开中法”，商人若愿意向边塞输粮，便可换取盐引。这样一来，政府解决了边防军需，商人也获得盐业特权。随着银本位经济的发展，制度演变为“开中折色制”，商人直接缴纳白银，即可获得盐引。这一转折，使盐商群体迅速壮大，一些盐商群体在其中壮大，并逐渐成为明清时期最具影响力的商帮。
明中期确立的“纲盐制”，把盐区分为纲，授予纲商世袭经营权。到了清代，进一步演化为“总商制”，由总商包揽整个盐区的销售与税收。国家从直接经营者转为规则制定者和税收汲取者，商人则成为盐业制度的合伙人。
在法律层面，《大明律》专设“盐法”条款，规定凡犯私盐者，杖一百，徒三年，对屡犯者加重处罚。清代则通过律例和官府敕令，不断强化盐商的特权地位。法律成为维系官商结合的纽带。
然而，正是这种特许垄断，使制度逐渐僵化。纲商、总商坐享垄断利益，官商勾结盛行，盐价高昂，百姓被迫进行走私。私盐因此屡禁不止，甚至引发社会动荡。盐政的败坏以及由此带来的盐价、私盐问题，是当时深刻社会危机和经济矛盾的一个重要缩影，它加重了人民负担，侵蚀了朝廷财政与统治权威，甚至为农民起义提供了部分群众基础。这表明，盐业制度从“国家财源”的支柱，逐渐演变为社会矛盾的催化剂。
古今之鉴——法律变迁的逻辑与现代反思
两千年的盐业制度，清晰展现了“从山海之利到国家财源”的逻辑。它的演变动力主要有三点：一是战争带来的财政需求，汉武帝、宋太宗无不因军费而依赖盐利；二是中央集权的需要，盐法成为王朝强化控制的工具；三是制度效率衰减后的自我修补，从唐代引商到宋代发行盐引，都是对前制弊端的回应。
盐业制度的积极意义不容否认。唐代盐利曾占国家财政收入的一半，宋代盐引成为军费的重要来源，明清盐课为国库提供了长期稳定的收入。在王朝财政紧张、统一需要迫切的背景下，盐业专卖制度确实发挥了不可替代的作用。但其消极影响同样深刻。长期的行政垄断抑制了市场活力，官商结合导致效率低下，制度运行成本被转嫁到百姓身上，社会矛盾随之层层积累。制度从“国家财源”的保障，反过来成为社会动荡的诱因。
对今天的启示有三点：
第一，垄断行业必须法治化治理。历史表明，垄断若缺乏透明监督，必然滋生权力寻租与腐败。具有“盐业”属性的行业，必须在法治轨道上规范运行。
第二，政府与市场的边界要动态平衡。古代贤良文学主张的“勿与民争利”，与党的十八届三中全会强调的“市场在资源配置中起决定性作用”理念异曲同工。政府可以发挥作用，但不能替代市场。
第三，法治是现代经济的基石。从汉武帝的盐铁禁令，到《大明律》的盐法条款，历史已经证明，没有法律的支撑，制度无法持久。现代经济必须依赖清晰、公平、稳定的法律规则，才能兼顾国家财源与民生福祉。
从“官山海”的初创，到汉武帝的制度化；从唐宋的法网渐密，到明清的官商结合，中国古代盐业制度走过了一条漫长的演变之路。它以法律为支撑，把“山海之利”转化为“国家财源”，在成就王朝财政的同时，也制造了社会矛盾。这段历史告诉我们，资源一旦上升为国家战略，就必须有法律护航，但法律不能只做汲取财富的工具，更要成为平衡利益的规则。唯有在尊重市场规律的同时，健全法治与监督，才能在国家财源与社会民生之间找到真正的平衡。如果背离了公平与效率的底线，最终受损的必然是国家本身。历史的回声，至今清晰。
（张金金，安徽财经大学兼职教授、研究生实践导师，安庆市律协副秘书长；毕学进，华中师范大学马克思主义学院特任副研究员。）