社会主义市场经济的重要特征是在充分发挥市场在资源配置决定性作用的同时，更好地发挥政府作用，使宏观调控政策对经济和社会各项事业的发展具有高强度制导效应。其突出表现是财政投入占经济社会各领域的资金投入总额比重高，财政支出点多面广、支出政策对经济社会发展的介入程度深。

但是，我国目前尚未形成相对完整且科学量化的支出政策绩效评价体系。加快构建财政支出政策绩效评价框架，成为当前深化预算绩效管理改革必须着力解决的重大问题之一。虽然各级财政也围绕绩效评价开展了积极探索，取得了突破性进展，积累了一些经验，但仍面临诸多难题和挑战。对此，要以系统思维破局，从对基本问题的认识入手，加快设计针对性强、重点突出、简便可行的绩效评价框架。

深化对支出政策绩效评价的基本认识

支出政策是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定制定的财政支出安排措施，包括财政支出的方向、规模、结构和管理制度等，具有三个特征：支出政策是措施组合体，对支出预算有具体指导作用；支出政策是政府运用财政资源配置权力实现国家意志的手段；财政支出的方向、规模、结构、管理制度等方面的调整是实现支出政策意图的工具。显然，相比支出预算，支出政策是更高层次的制度安排，对支出预算具有引领作用。

从上述定义可以看出，支出政策绩效评价的对象包括政策目标及其实现措施的合理性和资金使用情况两个层次，后者的评价结果是对前者评价结论的具体验证。这与项目支出和部门整体支出绩效评价大不相同。因为这两类绩效评价的内容都仅包括资金使用情况。此外，由于支出政策是一种制度安排，其绩效状况表现为财政支出的方向、规模和结构的变动对社会经济的影响，支出政策绩效评价属于宏观效应评价。宏观效应评价的评价对象是支出总额和各支出类别总额，是跨部门、跨项目、跨领域、跨区域的财政支出绩效评价。比如，支出政策是政府实施逆周期调节的重要政策手段，衡量这一手段的效果需要考评财政支出总额的经济增长贡献率，而财政支出总额是部门预算支出和政府间转移支付支出的总和，涉及所有部门和各级政府的支出预算。

由于支出政策绩效评价属于宏观评价，支出政策的评价主体应是财政部门。开展支出政策绩效评价应与部门整体支出、项目支出、转移支付、专项债等的绩效评价结合起来，因为这些支出都是支出政策的实现途径。具体讲，财政支出的微观评价是宏观评价的基础，宏观评价以微观评价的数据和结论为依据展开并作出推论；支出政策绩效评价以整体支出、项目支出、转移支付、专项债等方面的绩效评价数据和结论作为支撑材料和佐证事实。

支出政策绩效评价路径选择

支出政策绩效评价路径选择涉及如何确定评价起点和评价方式两个问题。解决这两个问题，关键要从支出政策绩效评价本质特征出发，立足我国相关制度安排，找到合理和务实的方法。

同其他各类财政支出绩效形成过程一样，支出政策绩效形成也是一个闭环，即“政策目标—资金配置—资金使用—绩效生成”。由此可以看出，支出政策绩效评价的起点是政策目标。政策目标实即政策意图，决定财政支出的规模、结构、方式等的变动取向。支出政策目标分为定性和定量两类，前者居主导地位。作为政策工具，支出预算编制对支出的规模和结构安排是支出政策目标实现程度的集中体现，更是定性类支出政策目标的量化表现。支出预算执行完毕后的支出决算数据是用来计量支出政策效应最终可采用的权威数据。显然，政策目标合理性程度成为支出政策绩效评价成败的关键所在。从我国实践经验看，合理的支出政策目标具有紧扣经济社会发展战略要点、阶段性经济社会发展宏观调控重点明确、定性目标值和定量目标值清哳可落实三大特征。

由于支出政策是多层次的措施组合体，支出政策绩效评价必须采用分类方式进行。分类评价支出政策绩效的前提是科学划分支出政策类别。从作用范围区别角度，可以把支出政策分为总量和结构两大类。前者通过支出规模操控实现特定政策目标，比如运用扩大赤字手段扩张支出规模稳增长；后者通过支出倾斜点把控实现特定政策目标。过去采用法定方式保教育、科技、农业等支出高增长以实现相关战略目标可谓是其中的典型。同时，从政策出发点角度看，两大类支出政策还可细分为经济发展和社会发展两大类。

能否顺利分类实施支出政策绩效评价的关键是数据的可得性。从我国现实制度安排看，在数据可获取方面，分类实施支出政策绩效评价完全具备条件。一方面，政府收支分类体系相对完整、稳定。目前四本预算科目体系都较为健全，而且比国外更细化，一般公共预算和政府性基金预算科目体系尤其如此。另一方面，财政数据统计管理体系较为完整、严密且具有较高社会透明度。

从实际操作看，支出政策绩效评价可按如下思路展开。一方面，根据四本预算和政府债务统计中的总量数据分析财政支出总额的经济和社会发展调控效应。具体而言，就是通过建立各类财政支出总量数据与宏观经济主要变量之间的关系式，研判支出政策的总量效应。比如，设置四本预算支出总额占GDP比重，以衡量财政总支出对总需求的影响；建立财政支出增量与GDP增量之间的关系式，评价财政支出的经济增长贡献率。另一方面，根据财政支出功能分类数据分析结构类支出政策的经济和社会发展效应。

支出政策绩效评价指标体系建设维度

评价指标体系建设事关支出政策绩效评价的完整性和准确性，建立评价指标体系必须紧扣支出政策绩效评价重点。支出政策目标本质上是多维制度安排的组合体，包括投入强度、着力点选择和预期效应三方面内容。据此设计评价指标体系时，可从投入强度、投入分布、投入产出率和投入效益四个维度着手。其中，投入强度指标反映支出规模状况，投入分布指标反映支出结构状况，投入产出率指标反映成本产出状况，投入效益指标反映支出连锁效应。

需要指出的是，虽然各类支出政策的目标和能效不相一致，但基本属性和运作方式具有一致性，因而前述四个维度可设立部分通用指标。其中，投入强度均可采用支出增长率支出展相关领域全社会资金投入总额比重等指标来评价，投入分布则都可采用支出占比指标来评价，投入产出率都可采用支出额与业务产出值比率指标来评价，投入效益都可用支出就业带动量、支出投资带动量、支出消费带动量等指标来评价。

此外，还要关注个性评价指标设置。导致各领域支出政策四个维度的评价指标差异的主要成因是投入约束制度、相关公共产品属性、相关公共产品供给在经济社会发展战略中的定位、支出标准等差异较大。比如，教育投入占GDP比重有相关制度规定，所以评价教育投入强度可设教育支出占GDP比重指标，但其他方面支出缺乏类似制度约束，因而无法采用这一指标。再如，评价“十三五”时期的投入分布，由于国家大力实施脱贫攻坚和蓝天保卫战重大战略，有必要设置节能环保支出占比和脱贫攻坚支出占比增长率两个指标来评价节能环保支出政策和脱贫攻坚支出政策。因此，具体设计各领域支出政策绩效评价指标时，必须准确把握本领域支出政策的基本特征和约束因素。

（作者：白景明   来源：中国财经报）