2018年9月发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，对政府财政运行情况实施综合绩效评价，并将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。随后，多地探索开展了省级对市级或者市级对县（区）财政运行综合绩效评价试点，形成了各具特色的指标体系和评价机制。但总体看，我国政府财政运行综合绩效评价处于起步探索阶段，尚未形成成熟的指标体系和评价机制，与全面预算绩效管理的目标和要求还有很大距离。

　　对于县级财政管理绩效综合评价的探索早已开始。财政部2012年9月印发《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》并要求，中央和省级财政部门都要开展县级财政支出管理绩效综合评价试点。2013年，财政部针对县级财政2012年支出管理进行了绩效综合评价，主要围绕教育、医疗、社保和就业、环保等重点支出领域保障程度，对预算收支、债务风险等财政管理能力进行评价。2015年，财政部明确了县级财政管理绩效综合评价内容，包括规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理、控制供养人员5个方面。2018年，财政部印发通知，从规范预算编制、强化预算执行、提高收入质量、优化支出结构、增强财政可持续性、加大预决算公开6个方面，对全国28个省的1891个县2017年度县级财政管理绩效开展综合评价并公示评价结果。自2019年9月起，财政部每个年度均组织对上一年度县级财政管理绩效的综合评价，并对结果进行公示。

　　2014年，财政部印发《地方财政管理绩效综合评价方案》提出，每年组织对上年度36个省（直辖市、自治区、计划单列市，以下统称省）财政管理绩效进行综合评价，将评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据。2016年，财政部发布《财政管理绩效考核与激励暂行办法》，对全国36个省开展年度考核，考核内容主要是地方财政管理工作完成情况，具体包括预算执行进度、收入质量、盘活财政存量资金、国库库款管理、地方政府债务管理、预算公开、推进财政资金统筹使用7个方面。2018年和2020年，财政部又相继印发新版《财政管理工作绩效考核与激励办法》，对2016年规定的考核内容进行优化完善。

　　2018年9月，中央提出开展财政运行综合绩效评价后，北京市于2019年底启动16个区财政运行综合绩效评价，从财政运行“收、支、管、平、效”5个环节，形成了由财政保障、财源建设、成本控制、管理规范、运行成效5个一级指标，24个二级指标，37个三级指标构成的指标体系。山东省济南市2020年对平阴县进行财政运行综合绩效评价试点，从财政管理、财政运行效果和财政可持续发展三方面开展综合绩效评价。2020年，辽宁省对下级政府财政运行实行综合绩效评价试点，指标体系包括预算编制、收入支出、财政可持续发展、财政支持地方经济发展等9个一级指标。河北省廊坊市在固安、香河等地开展县级财政运行综合绩效评价，从财政收入、财政支出、管理效率、运行成效、可持续性五方面，系统评价县级财政收入水平与质量、支出水平与结构合理性、财政和预算管理制度健全性与规范性、基本公共服务提供情况等财政运行成效、财政收支平衡性与持续性等内容。

　　各地在开展关注财政运行综合绩效评价过程中，除财政部门预算管理与履职情况以外，还重点关注区域收入保障能力与结构、税收等财源建设情况以及支出结构、运行成效、财政收支平衡性与可持续性等内容，更加注重对于区域财政运行情况的监测与评价。但同时也要看到，各地的评价内容、评价重点和指标体系设置存在很大差异，尚缺乏“共识”。

　　结合各地实践，财政运行综合绩效评价应遵循什么思路？

　　顾名思义，财政运行综合绩效评价需要对财政运行及其综合绩效情况进行系统全面的分析和评价。财政运行是政府集中一部分国民收入用于满足公共需求，以达到优化资源配置、公平分配、经济稳定和发展的目标，包括财政收入、财政支出与财政管理等方面及财政可持续性；综合绩效则是指财政经费投入带来的全部产出和产生的经济、社会、生态等各方面效益。因此，财政运行综合绩效评价需要遵循“收入—管理—支出—产出和效果”的逻辑顺序。同时，为了评价财政运行态势及健康情况，要关注财政运行可持续性。概括起来分析，财政运行综合绩效评价的框架应包括财政收入、财政支出、财政管理、产出与效果、可持续性等方面内容。

　　与以往开展的部门、项目和政策绩效评价不同，财政运行综合绩效评价应全面覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等财政资金，评价范围与内容更加全面、综合、系统，也更加复杂，需要集成相关政策要求，系统评估被评估区域财政运行综合绩效情况。具体包括：

　　财政收入。可通过设置可用财力水平、税收收入占比、转移支付依赖度、上级补助收入依赖度等指标，分析保障政府履职所需的财力总量与结构、财政收入质量、未来增长潜力等指标，重点考核政府财力是否充足、组织收入是否积极。

　　财政支出。可通过设置“三保”支出保障度、城市运行支出占比、城市发展支出占比、债务支出占比、行政运行成本控制等指标，分析基本民生保障程度、发展性支出占比、债务压力大小、运行成本节约程度等内容，考核政府支出结构是否合理、成本是否高。

　　管理效率。可通过设置收入管理规范性、支出管理规范性、预算编制规范性、预算执行规范性、预算公开透明度、审计监督等指标，分析管理制度健全性、执行过程规范性、审计监督结果应用等指标，重点考核政府部门预算管理是否规范。

　　运行成效。可通过设置重大政策和规划落实情况、重大政策与项目执行情况、财政支出乘数、经济结构优化、单位GDP能源消耗降幅、基本公共服务保障水平、社会公众对当地政府履职效能满意程度等指标，分析政府公共服务保障成效以及稳增长、调结构、惠民生等投入产出效率，考核政府产出是否有效。

　　可持续性。可通过设置财政自给率、预算稳定调节基金占比、收入弹性、财源建设、负债率、债务率、新增债务率、隐性债务率、逾期债务率、PPP项目支出责任占比等指标，分析财政收支平衡压力大小、税源增收主观努力程度、风险防控等内容，考核区域财政运行是否可持续。

（作者：徐晓阳 李利 许娅茹 来源：中国财经报）