近年来，浙江省宁波市财政部门积极探索，通过建立“明确职责、应评尽评，分类评审、科学审核，规范入库、科学排序”，打造“政策出台有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理闭环机制，显著提升事前绩效评估工作效能。
难题待解
事前绩效评估是依据一定的标准和程序，对拟设立项目的必要性、投入经济性、目标合理性、方案可行性、筹资合规性进行的综合评判，在我国目前还处于实施初期。
鉴于尚无全国统一的事前绩效评估管理办法，事前绩效评估需要遵循哪些流程、依照什么指标体系、如何得出评估结论、如何应用评估结果等处于探索之中，事前绩效评估还存在诸多亟待完善之处，主要表现在以下方面：
一是缺乏全方位统筹协调，评估分散化、碎片化现象突出，部分项目在支持对象上交叉重复，在投入方向上高度重合，不仅加重了财政支出负担，还影响了项目实施效果，使财政资金受到损失。二是政府投资项目未纳入评估范围，事前评估未能覆盖所有财政资金。三是技术手段不够健全，在目标性与优先性、计划性与规范性、责任感与参与性等方面存在明显缺失。四是全过程链条尚未建立，事前绩效评估结果应用不够明确，与事后绩效评价未形成有效对应，评估效果受到影响。
宁波经验
“谁来评、评什么、怎么评、评价结果怎么用”是预算绩效管理的难题，也是事前绩效评估机制构建的基础与核心。宁波市在借鉴国内外经验的基础上，通过明确评估主体范围与职责权限，完善组织管理机制，逐步构建起评估主体规范化、评估范围全面化、评估形式多样化，评估标准科学化、评估结果有效化的事前绩效评估管理体系，初步探索出了事前绩效评估的成功经验。
一是明确绩效评估主体范围与职责权限，促进统筹协调。针对事前绩效评估“谁来评”，宁波市依照“谁主张谁举证”的原则，将编制事前绩效评估报告的职责赋予预算申请部门，并明确提出，各部门均需参与到事前绩效审核之中，如大数据局需会同财政部门针对信息化项目的建设方案实施联合评审，发改委需会同财政部门针对政府投资项目的可行性研究报告进行联合评审，使各部门不仅承担起项目立项的举证责任，还需高度关注事前绩效评估的质量，主动否决预期绩效不明显的项目，使事前绩效评估“过滤器”的作用得以有效发挥。与此同时，各部门的统筹协调也使项目立项交叉重合、评估分散碎片的现象得到抑制。
二是将投资项目纳入评估范围，做到应评尽评。政府投资项目大多资金规模大、持续时间长，绩效评估的缺位使大量资金游离于绩效管控之外，此类项目的失效带来的负面影响更为显著。在“评什么”方面，宁波市不仅要求所有新增项目、到期延续和资金总需求增幅超过一定金额的项目，均需开展事前绩效评估，还将政府投资项目纳入事前绩效评估范畴，使事前绩效评估真正做到全面覆盖、应评尽评。
三是优化技术手段与方法，提升评估科学合理性。“怎么评”是事前绩效评估的关键，除了遵照和落实中央相关规定及要求，还需从行政可行性、经济可行性和技术可行性等方面进行考察。
行政可行性是指具有行政或管理层面的可操作性，应立项依据充分、实施条件成熟、支持对象无交叉重叠，无实施风险；经济可行性是指项目的执行能够获得财政资源的充分支持，资金来源规范，投入产出对等，且执行结果能够取得效益；技术可行性是指备选方案及实施技术能够保障既定政策目标实现，应绩效目标清晰、产出效果明确、成果指标准确。
据了解，宁波市通过构建独具特色的事前绩效评估框架体系和评审标准，较好地解决了事前绩效评估“怎么评”的底层逻辑问题，并根据资金规模，将评估对象划分为重点评估项目和一般评估项目，进行分类评价，使评估更具针对性和可操作性。
四是完善管理机制，强化评估结果应用。绩效评价结果应用是绩效评价的核心和归宿，也是全面实施预算绩效管理的基本依据和起点，在优化预算资金配置，提高预算资金使用效益，增进部门公共服务责任等方面发挥着重要作用。
围绕评价结果应用，宁波市将事前绩效评估结果作为项目入库和安排年度预算的必要条件：通过了评审的项目“予以入库”，未通过评审的项目“不予入库”，论证不够完善的项目“调整完善后再审”，再审项目及时完善的“予以入库”，反之“不予入库”。
此外，宁波市还将入库项目划分为重要、比较重要和一般三个档次，要求依照项目的轻重缓急排序安排预算资金，通过科学排序、动态管理，确保财政资金的高效运用、重点民生项目应保尽保。
总体来看，宁波市通过事前绩效评估明确了参与主体，细化了审核内容，拓展了评估方法，将事后绩效评价的“亡羊补牢”转换成事前绩效评估的“防患于未然”，有效增强了预算决策的科学性与客观性。今后，宁波市还将以政策精算为目标，通过一体化政策精算体系的构建，进一步提高事前绩效评估的精准性、专业性和权威性。
值得一提的是，目前宁波市事前绩效评估主要局限于财政部门内部循环，事前评估的外部性、独立性、客观性尚显不足。建议进一步完善事前绩效评估模式，畅通专家、社会机构和公众的参与渠道，增进政府部门与社会公众之间的沟通和理解，促进预算绩效管理与预算民主决策深度融合，提高政府决策的科学化、民主化和法治化水平。
（作者：童伟 武晓丹）
来源：中国财经报