近年来，我国预算绩效管理工作取得显著成效：全方位预算绩效管理格局逐步形成，全过程预算绩效管理链条基本贯通，全覆盖预算绩效管理体系不断健全，预算绩效管理制度建设逐步完善，预算绩效管理提质增效持续推进。但同时，目前我国预算绩效管理法律制度、组织管理、激励机制、保障条件等方面尚存在明显不足。为深入推进预算绩效管理改革，需要进一步理清思路、明确方向、创造条件。
遵循核心命题理清预算绩效管理改革思路
对于一个国家来说，政府预算的核心命题包括：在总体层面构建总额财政制度，严肃财政纪律；在政府核心层面基于政策优先性配置财政资源；在支出部门层面确保公共资源得到有效运营。这三大领域也构成我国预算绩效管理改革的主要方向。
建立总额制度，约束预算总量。从中长期来看，政府预算一个十分重要的任务就是确定财政收支、赤字、债务的总体规模，实现财政、经济、社会等一系列风险的综合平衡，保证国家财政的长期可持续发展。财政总额的确定还需要通过硬约束予以实现，财经纪律就是预算总额得以保障的有力工具。
基于效率和公平的优先性配置。在财政总量既定的前提下，政府预算需要面对的则是资源优先性配置问题，即如何在部门间和规划间合理配置预算资源。与私人部门不同，公共部门需要面对众多政治、经济和社会目标，这些目标有时相互冲突。面对有限的财政资源和无限可能的支出用途，政府预算必须以国家战略和公共政策为导向，基于效率和公平建立适当的优先性排序，以确保稀缺的财政资源能被优先用于更具价值的地方。
优先性配置会对财政结果产生显著影响。偏离国家战略和政策重点的预算资源配置，即使财政总量适当，也将导致预算资源浪费在低价值的用途之上，如形象工程、政绩工程支出过多，就会致使惠及民生的基本公共服务、社会安全网和基本医疗卫生供给不足。
基于支出层面的有效运营。在解决总量和结构问题后，政府预算需要面对的就是运营效率。运营效率取决于政府部门的预算管理能力和相关技术因素，即预算资源管理者通过对预算资源的妥善管理，以较低的成本为社会公众提供更为充足的高质量服务。计量运营效率的关键指标包括投入、产出和成果。在理想情况下，投入—产出—成果应密切联结：投入应能支持产出，产出应能保障预期的成果显现。
预算改革上述三个核心命题密切相关，财政总量控制与长期可持续性是实现政府预算绩效的基础，预算资源的优先性配置是保障稀缺的财政资金被用于更具价值领域的核心，部门的运营效率则是保障政府部门能够高效运用财政资金的前提。正因为如此，部门运行效率构成了我国当前预算绩效管理改革的主要方向，而总量控制和资源优先性配置则指明了我国预算绩效管理改革的未来方向。
不断提升适时转向以结果为导向中期预算
由预算绩效管理走向绩效预算，是实现预算管理现代化的必由之路，同时也是构建现代政府预算制度，促进国家治理体系现代化的重要手段。
全面实施预算绩效管理为绩效预算实施奠定基础。当前我国还处于全面实施预算绩效管理阶段，预算绩效管理是在预算管理尚未完全法制化、规范化的背景下，引入绩效的理念和方法，通过逐步建立贯穿预算编制、执行、监督全过程的绩效管理机制，规范预算管理、提升财政资金使用效益的一种过渡性预算改革。与绩效预算相比，两者虽然都以提高财政支出的经济性、效率性、效益性和公平性为目的，在具体评价方法和管理理念上有共通点，在发展路径上有交集处，但由于改革目标及推行路径的不同，预算绩效管理与绩效预算在实质内涵上还存在一定差异。
绩效预算与预算绩效管理的改革着眼点不同。绩效预算的着眼点是预算管理，要求围绕政府行政目标和部门职责组织预算编制、执行、监督各环节，强调绩效在预算管理中的主导作用，是对传统预算管理理念、机制和模式的一种变革。多数市场经济国家将改革预算收支分类和预算编制模式作为政府预算改革的第一步，引入了预算项目分类以及基于预算项目—活动的预算编制模式，同时要求根据部门职责将政府长期目标细分为部门战略目标、年度绩效目标，以及相应的项目绩效指标。相比之下，囿于体制机制及管理模式、水平的制约，预算绩效管理将着眼点放在预算的绩效管理之上，要求在现有预算管理架构上将绩效理念和方法融入预算编制、执行、监督各环节，强调在既定预算下更加关注财政资金的产出和效果，强化预算支出的责任和效率，其实质是将绩效管理作为一种技术工具，对传统以投入控制为主的预算管理进行改进和改造，可以说只是绩效预算的初级阶段。
绩效预算与预算绩效管理的路径与模式不同。绩效预算不仅是一个涵盖预算编制、执行和监督的全过程管理机制，而且延展至整个政府治理过程。市场经济国家在推行绩效预算的同时，大多实施了中期预算、政府财务报告制度等配套改革，形成了以政府战略规划为起点，以制定年度绩效计划、编制绩效预算、预算执行绩效监控、绩效评价或绩效审计、评价结果应用为主要环节的完整管理体系。预算绩效管理则表现为以绩效评价为重点的局部推进。虽然我国很早就提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理体系，但由于各地在推行中制度设计整体规划不足，评价结果应用、绩效问责等配套措施不明确，加上预算管理不尽规范，中期预算、政府财务报告等制度尚未建立，各环节的重点以绩效评价为突破口，使绩效预算与预算绩效管理存在全方位布局与局部重点推进之间的差异。
绩效预算与预算绩效管理的主线不同。绩效预算是一个以绩效信息为主线的预算管理过程，绩效信息在各环节衔接紧密、快速传递、有效应用，形成了持续改进、螺旋上升的良性管理循环。如美国《政府绩效与结果法案》明确提出，应依据“战略规划—年度绩效目标—项目绩效报告”的绩效预算准则，将年度预算决策与年度绩效目标、评价指标及标准、年度绩效评估结果紧密联系，几个年度内的预算和绩效信息前后衔接，以确保部门围绕使命和职责提高绩效。
预算绩效管理仍然以资金为主线，只是将“绩效因子”嵌入预算过程，但是否嵌入、嵌入多少、嵌入多深，弹性空间非常大，很大程度上取决于各部门的认识与理念，导致绩效管理工作参差不齐。此外，以资金为主线，使预算执行仍侧重支出进度监控和日常规范性监督，对绩效目标执行情况监控力度不足，评价结果的应用与预算过程缺乏有效衔接。
虽然存在上述差异，预算绩效管理改革与绩效预算并不矛盾。预算绩效管理改革实际上进一步夯实了绩效预算应用的基础条件。虽然我国在预算信息采集及其分析能力、财经纪律、法制观念、预算透明以及支持绩效预算的环境等方面还存在一定不足，但绩效评价工作提高了部门预算信息采集与分析能力，强化了跟踪问效机制，增强了绩效管理意识，同时，绩效评价要求参与各方关注绩效反馈与回应，使预算透明度进一步增强，也使朝向绩效预算迈进的进程不断深入。
适时实现预算绩效管理向绩效预算的更迭
从国际经验来看，绩效预算改革是一个渐进式过程，与政府转型紧密相连，而政府改革又与国家独特的经济、政治、文化密不可分。由于绩效预算改革需配以大量的制度构建，而整个国家的制度构建却不是短时间内能完成的，这使得绩效预算改革在总体上呈现出渐进性特征，不可期望一蹴而就。
作为渐进式改革，预算绩效管理必然会、也应该在适当的时间被超越、被突破。但在此之前，还需要进一步理清思路，积极创造条件，不断将预算绩效管理改革推向前进。
（作者：童伟 马晓勇 来源：中国财经报）