党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）要求“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”“深化零基预算改革”。无论是强化事前功能评估还是深化零基预算改革，目的都在于提高财政资金使用效率。通过实施科学的事前绩效评估等方式，对部门的项目支出进行优劣排序，将评估结果应用到零基预算，筛除不必要的项目和政策，提升财政资金使用效率，重要且必要。

融合的必要性和可行性

我国对零基预算改革的实践探索始于20世纪90年代，2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出了“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”的要求。我国传统的预算编制方法是“基数+增长”，在这种基数法下，实际等于承认了基数的合理性和必要性。在预算执行时，预算部门容易对基数形成惯性，将一些不合理、不必要的支出延续到第二年。零基预算则不受以前年度支出基数的影响，每年都需要重新审视每笔支出的必要性和合理性，从而削减一些不必要支出。

我国的部门预算支出包括基本支出和项目支出。实施零基预算时，基本支出重点关注的是支出标准，按照合理的支出标准和预测的实际事项编制基本支出预算；项目支出既要关注支出标准，也要关注项目优劣排序，而排序需要通过评估或者评审。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求建立包括绩效评估机制、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用的全过程预算绩效管理链条。通过运用功能评估等绩效评估方法对项目进行排序，就可以将绩效评估融入零基预算。

从国际实践看，大多数国家把零基预算归为绩效预算的一种。学界普遍认为，1954年美国农业部编制预算是零基预算第一次应用于实践。美国农业部要求根据当时的情况，对全部支出计划进行审核和评估，而不仅是审核预算年度中有变化的项目。2012年，美国佐治亚州通过了一项新的零基预算法案，提出了将绩效管理理念和技术有效应用于零基预算实践，被称为“新零基预算”。新零基预算强调的是通过运用绩效评估技术，将预算评估结果与预算资金分配挂钩，以期找出当期预算中重复、浪费和需要淘汰的部分，从而减少政府开支。而2012年修改后的《政府绩效与结果法案》提出的“优先级”意味着美国联邦政府绩效管理的重点从事后的绩效评价转变为事前的绩效评估。

五方面政策建议

为了更好地将绩效评估融入零基预算，打破固化僵化的支出格局，提升财政资金使用效益，建议从以下五个方面着手：

一是将预算评审并入绩效评估，降低财政管理成本。按照《中华人民共和国预算法实施条例》中“项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制”的规定，结合《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出的“各部门各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估”要求，项目支出在入库前要进行预算评审，重大项目还需要进行绩效评估。绩效评估与预算评审基本都是围绕立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等进行论证，有较多相似性。与此同时，两者也存在差异：绩效评估重点在于通过项目成本效益分析得到相关分数，用于项目优劣排序；预算评审重点在于得出合理的支出预算数。为提升财政管理水平，可以将绩效评估与预算评审结合进行。 

事实上，我国部分地方已经开始相关的实践与探索。例如，山东省济宁市财政局在安排2025年部门预算时，就采用了绩效评估与预算评审融合的办法，在事前绩效评估指标框架内，将预算评审与评估指标体系中的“项目经济性”相结合，围绕评审政策和项目成本测算是否充分，投入产出比是否合理，是否符合既定目标下实施路径最优、成本最小化的原则等内容开展工作。

二是完善预算管理一体化，设置绩效评估子系统，将评估结果作为零基预算的依据。建议在预算管理一体化系统中创建绩效评估子系统。在项目首次设立时，对项目开展全面系统的评估工作，评估后将各项指标值导入系统。同时，往后每年只需要对变化的指标值进行调整（这些调整的数据大部分可以在预算管理一体化系统或其他工作信息系统中自动获取），得到项目该年度的评估分数，并对项目库实现自动排序，为零基预算编制提供支撑。如此，可大幅降低每年项目评估的工作量，提升零基预算改革效率。

三是统筹预算资源，统一预算分配权，扩大零基预算的覆盖面。目前，我国行政事业单位的非财政拨款收入并没有纳入政府预算，需要进一步梳理纳入政府预算的收入。一方面，拓展如特许经营收入等非税收入来源，清理沉淀于预算单位的政府预算额度，统筹政府预算资源；另一方面，将预算分配权统一于财政部门，消除重复支持的隐患，通过绩效评估根据项目优劣进行项目轻重缓急排序，据此在限定的财力下安排项目预算。

同时，可以将未纳入政府预算管理的单位非财政拨款收入资金，也纳入零基预算编制范围，要求预算单位先按照绩效评估结果将所有项目进行排序，然后用财政拨款收入支持排序靠前并符合政府预算管理要求的项目；用非财政拨款收入支持排序靠前但未能取得财政拨款收入支持的项目。

四是细化和合理化支出标准，并建立动态调整机制。深化零基预算改革，需建立完善的支出标准。公用经费定额标准不仅要有总额标准，还要有覆盖全部的单项定额标准。在制定定额支出标准时，要对单位的规模和性质进行细化。 

我国部分地方财政部门已按照预算单位的性质制定不同的公用经费总额和单项定额的基数，按照单位规模制定不同的系数，最终确定定额标准。各地的支出标准（包括项目支出标准）可借鉴这种方法。此外，建立动态调整支出标准是保障预算编制精准的重要举措。

五是区分项目支出和项目成本，提升零基预算改革效率。编制部门预算时，应该按照收付实现制度确认支出，并区分项目支出与基本支出，在预测项目支出时不包括基本支出的内容。项目成本需涵盖所有的项目费用，包括部门预算所涉及的基本支出和项目支出，实行权责发生制确认基础，按照成本核算对象进行分摊归集。

实行零基预算编制部门预算时，依据的是项目支出标准；实施绩效管理进行绩效评估时，要关注项目成本，进行成本效益分析。因此，区分并制定合理的项目支出标准和成本标准，既有利于零基预算改革也有利于预算绩效管理工作。