曹琳

印花税这个始创于荷兰的“良税”，自1889年首次提议，1902年、1907年清政府度支部两度试办，到1913年北洋政府正式推行，其在近代中国从动议到实施六十年左右的历程，可以说困难重重、历尽波折。

诞生与传播

印花税的由来颇具传奇色彩。17世纪的“海上马车夫”荷兰因为内外战争的巨大消耗，陷入严重的财政危机之中，开征新税成为必然选择。当时一位基层税官布鲁克，观察到拥有海上控制权的荷兰帝国，贸易、金融和货运业都高度发达，城市和乡村都进行着频繁的经济活动，无论出于商业诚信的考虑还是危机防范的意识，人们在大量的场合使用合同、契约等文书以相互约束，而订立此类文书者总会希望有第三方可作见证，尤其是如果来自政府或者法律的力量对此予以公证，那么其合法性、可靠性自然大大增加。而且，人们习惯性地认同，任何发生的经济行为，一旦履行了纳税的手续，就会受到政府的保护。基于此，布鲁克构想出了对各种契约、合同加盖税讫标记以迎合人们心理需要的办法，这就是印花税设计的缘起。

1624年，荷兰印花税法正式颁行，课税方式是纳税人持应税之文书凭证到政府指定地点缴纳税金，政府以人工方式用刻花滚筒推出“印花”戳记，加盖表示完税。因为税源广泛、税负轻微、手续简便等特点，符合英国经济学家哥尔柏所说“税收这种技术，就是拔最多的鹅毛，听最少的鹅叫”的要求，印花税一时被盛赞为“良税”并在欧洲传播。1854年，奥地利政府想出印制外形类似邮票的“印花税票”，代替印戳，由纳税人自行购买、直接粘贴于应税凭证上的办法，并规定在票面上盖戳注销后就算完成纳税义务。自此，印花税票这种印有固定金额、专门用于征收税款、在经济往来凭证上直接粘贴的完税凭证正式成型。各国纷纷仿效，印花税就成为世界各国普遍采用的税种。

初步动议与筹划

印花税是中国税制西化过程中舶来的第一个税种。最早提出开征此税的是清末重臣李鸿章，他在1889年写给总理海军事务衙门大臣奕劻的一封信中，提出仿西法开征印花税来解决海军经费短缺问题，并拟具详则，但概因顾虑较多，态度并不坚定。奕劻采纳了李鸿章的建议，于同年10月19日正式上奏光绪皇帝，但当时枢府大臣皆不知印花税为何物，结果应者寥寥，遂不成议。中日甲午战争以后，面临巨额赔款的清政府财政极其困窘，为解决财政困难，1896年，监察御史陈璧上书奏请效仿西法征收印花税，并建议对当时的税制进行改革，罢除积弊已深的厘金，他的建议得到盛宣怀、伍廷芳等人的认同。盛宣怀于当年10月在《胪陈自强大计疏》中，拟出试行办法，请免天下厘金，通过加征关税、仿行印花来弥补裁厘后的缺项。清政府自然也愿意拓展新的税源，于是命驻外各国使臣搜集所在国印花税章程、税则等有关资料进呈，以备参考，但因对印花税能否替代厘金尚存疑虑，所以并无实际动作。1899年，出使大臣伍廷芳又奏请实施，认为可以先在通商口岸仿行，以开利源，但由于当时官民对此税依然不够了解，加上一些政府要员颇持异议，因此也无甚结果。

两次推行失利与时代困境

1901年庚子之役后，清政府财政处于崩溃边缘，传统的大宗税项已无扩张潜力，仿照西制而行改革便成为统治者走出困境的救命稻草。两江总督刘坤一、湖广总督张之洞再次提出舍厘金而行印花的主张，他们认为印花税在国外能集成巨款，中国自然也可以仿行，而且当时正要进行关税谈判，不妨以免除中外共怨的厘金为条件，趁机抬高关税，再开征印花税，以资抵补。商界领袖张謇也主张裁革病商疲民的厘金，征收印花税以为替代。于是不久后，清政府即谕旨外务部、户部与总税务司赫德合议印花税试行办法。赫德等人参照西方各国税法，于1902年3月17日上奏《开办印花税大略七条》，清政府遂要求各省督抚就该提案进行讨论，提出意见，最后采纳了袁世凯拟定的《印花税试办章程》，于1903年1月5日批准在沿海各省试征。但清政府在创立印花新税的同时，并没有废除厘金，因此导致税负加重，引起地方商民的强烈反对。清政府怕激成大乱，仅三月后，于4月21日上谕“从缓办理”。

到了1907年，清廷与英国缔结禁烟条约，规定进口洋药（鸦片）按年减运，同时国内土药也逐年减少种植面积，如此，洋药土药税厘减少，为了筹措财政收入，印花税被再一次提上议事日程，度支部奉旨在两个月时间内，拟就《为遵旨研究印花税办法酌拟税则章程折》，于当年12月8日上奏朝廷，其中的《印花税则》十五条及《印花税办事章程》十二条，规定了各种契约、账簿、字据、票据等的应税标准，同时还设计了税票的图案、颜色，规定了征收机关、发售方法等，成为清政府试行印花税最终的正式法律文本。1908年5月，度支部与直隶总督协商同意，自当年8月起先在直隶试办。印花税的第二次试行，同样引发了各阶层的激烈争议，并遭到商民和地方官员的抵制，天津商会公开抨击政府：“外国有印花税者，而无各项杂捐，然外国之有者，即仿而有之，而外国之无者，亦以仿照而行之。杂捐不免，印花又行，而民何以处此乎！”且因印花税票没有印制完毕，遂又一次有始无终。宣统元年（1909年），清政府决定不经试办，直接在各省统一实施，然而再次因为各地督抚的反对，此计划直到其倒台而终究未能实现。可以说终清一代，印花税虽在某些省份有过施行，但并没有能在全国顺利推广。

正式推行与拓展

晚清中国引入西方税制的这次尝试，可以看成中国税制与国际接轨的一个起点，但清政府仅以筹款为急务，将印花税当作敛财的新工具，立新而不废旧，所以两次试行均归于失败。

晚清印花税的试行虽不成功，但所留下的前述几部较为重要的文件，为民国时期印花税法的颁布打下了基础。1912年，北洋政府正式开征印花税，并于10月21日颁布了《印花税法》，规定凡民间财产货物权利转移，一律征收印花税，以贴用印花为证据。所贴用的印花，由海关监督，邮政局、中国银行、电报局、商会代为发售。1913年3月首先在京师地区实行，随后在各省相继推开。课税对象最初仅包括经济凭证如货票、字据、凭单、公司股票、期票、汇票等26种；1914年8月19日，鉴于人事凭证方便征收且易为纳税人接受，又颁布了《人事凭证贴用印花条例》，将办理人事凭证需缴纳的手续费改为印花税征收，规定出国护照、国内游历护照、免税单照、及第证书、毕业证书、入学愿书、婚书等都要贴花，后又将范围扩大到医士证书、教员证书、侨工出洋护照、请入国籍志愿书和保证书、人民投递官署之呈文及申请书、狩猎执照等项；1917年范围再次扩大，包含了车船执照、洋学证书、高小毕业证书等十多种；此外，如戏票、报税单据、民粮立户过户三联执照等，凡属凭证类都要加贴纳税。在税率的规定上，一般是按照票据价值大小及种类贴用印花，从量计征，基本税率大致为：票据价值10元（银元）以上的贴印花1分至1元5分、人事凭证贴用1角到4元不等。所取得收入属于中央直接收入，征收机关为财政部印花税处，各省也设立印花税处，办理辖内印花税征收事宜。该税法颁行当年即收入5万元，1915年到1924年实收数维持在每年200万元到400万元之间，至1917—1920年间年均收入约2758万元，占岁入的0.6%左右。

税制修订与体系演变

国民政府时期，出于战时财政需要，1927年11月21日，经中央政治会议决定，南京政府财政部公布实施《印花税暂行条例》，共9条，课税对象涉及4大类78项，其范围之广、税目之多可称中国印花税之最；税率也比较复杂，实行定额税率、分级定额税率、比例税率、分级定额和比例税率结合四种方法，因此税额差别幅度较大，最低的仅为1分，最高的达到5元；并把印花税划归为中央税。因为印花税征收范围的扩大，税款收入逐步增多，约占当时财政总收入的1.5%，成为国民政府重要的经济来源之一。

1935年9月，国民政府将暂行条例修订为《印花税法》并付诸实施。规定印花税纳税人为在中国领土内从事经济活动的本国与外国主体，征收对象是商事交易凭证、人事凭证、许可凭证、比赛票、娱乐票之类，共35项。税率结构稍有简化，以定额税率为主，辅之以分级定额、比例税率。课征制度为三权分立制，即将税票的印刷与发行、税收的查验、违反税收法案的处罚，分别授权于邮局、财政部门、县市政府及法院等机构。随即，印花税被改属中央地方共享税，央地七三分成。之后在此基础上，直到1949年，印花税法又经历了九次大规模的修订。

总的来说，近代中国引入印花税的原因主要在于该税取微用宏、便利易行且不扰民，相比大税种如关税和盐税等，印花税可能不足称道，但其自北洋政府正式实行之后，于整个民国时期上下交困的财政贡献不少。虽然民国时期各中央政府为解决财政困难经常会滥印滥发，使课税范围不断扩大，以致苛繁扰民，地方各省也私印私售，强派勒销，导致这种“良税”大为变质，但其在近代中国发展史中的重要地位和意义还是值得关注和研究的。

（曹琳，河北经贸大学教授，历史学博士，研究方向为财政史。）

摘自：中国财经报